仙居县水利系统职务犯罪案件的警示
作者:陈佳 发布日期:2015-01-07 浏览次数: 字号:[ ]

2012年以来,我院与县纪委联动,围绕仙居“母亲河”永安溪河道整治问题,立案查办水利系统职务犯罪案件8件8人。其中水利局2件2人、下属河道管理所3件3人、水政监察大队2件2人、白塔水管站1件1人。案件罪名集中于受贿罪,占全部案件的100%。

     一、我县水利系统工作人员职务犯罪的主要特点

(一)案件影响巨大,社会效果显著

以张建水案件为开端,从基层水利干部、河道管理所所长、水政监察大队大队长直至水利局正、副局长,仙居县水利系统可谓开展了一场“大清洗”运动。不论是受贿金额之大、涉案人员之广,抑或发案部门之重要,在我县近年都属罕见。原水利局局长戴四虎受贿案庭审当天,法庭内座无虚席,社会影响可见一斑。永安溪沿岸群众都道:永安溪的水清了,环境好了,旅游的人也多了。

(二)涉案金额偏大,集中在10—20万

非法采砂行业背后有着巨大的利润空间,砂场业主为了攫取更多利益,竞相拉拢腐蚀水利干部,出手“阔绰”,行贿金额动辄“万”计,普遍偏高。该类案件中,涉案人员每人平均受贿10余万元,少者两三万,多者高达36万。

(三)作案持续时间长,次数频繁

所查处的案件中犯罪嫌疑人作案时间普遍较长,有的长达七年,而且次数较多。如原担任过水政监察大队副大队长的张建水,从2002年到2008年利用监管砂场的职务便利,7次收受他人财物;原水利局局长戴四虎五年内6次收受砂场业主财物为其谋利。

(四)涉案面窄人多,群体腐败现象突出

案发部门均为水利局及其下属科室,涉案面相对集中。同一行业系统多人犯案,虽无共同犯罪,但8名罪犯作案手段极其相似,均利用掌握监管河道采砂、制砂等行政执法权收受财物,群体性腐败现象突出

(五)犯罪主体多系一线执法人员,向非领导岗位蔓延

8名罪犯中,除正、副职局长外,其余6人均为一线执法人员或基层水利干部,犯罪主体呈现向非领导岗位蔓延的特点。其中,杨文韶在作案时尚是河道所的一名临聘人员。这些人员虽未担任领导职务,但多年来一直在水利部门工作,参与具体的河道执法,岗位小,权利却大。其是否依法行使职权直接影响砂场业主的经营利益,这也使得砂场业主向其行贿成为必要。

(六)犯罪类型以权钱交易为主,潜伏周期长

水利系列案件均为受贿犯罪,犯罪类型以权钱交易为主。砂场业主大多利用与犯罪嫌疑人的私人关系,私下“一对一”进行,且结成攻守同盟,具有较强的隐蔽性,不易被查处,因此犯罪潜伏周期较长。如原水政监察大队大队长应立群、河道所所长张跃进在2005年左右作案,直到2012年才案发。

(七)以入股分红为借口,受贿方式新型化

    与以往直接收受财物的大多数案件不同,此系列案件受贿者皆以砂场、溪滩入股分红为托辞,或辩解为劳务费用。实则既无投资,也未参与实际管理,更不知晓砂场盈亏情况,仅是利用手中的职权做违法采砂的“保护伞”,以捞取“外快”而已。如原水政监察大队副大队长张建水所述:“没有合伙的,我们跟胡某某口头上讲拼点进去(指拼股),其实就是以拼的名义向胡某某要点钱用。”

二、主要发案环节

    水利系列案件发案环节相对集中,主要发生在河道采砂等日常执法监管过程中:

    (一)无证经营 盲目开采

《浙江省河道管理条例》第三十九条规定:“在河道管理范围采砂的单位或者个人,应当依法申领采砂许可证和采矿许可证。河道砂石开采权,应当按照规定采取招标等公开、公平方式出让。”据统计,我县大多数砂场都不具备采、制砂许可证,滥开乱采、无序经营问题严重。河道所、水政监察大队等具有河道采砂监管职责的执法人员,在收受砂场业主财物后,往往睁一只眼闭一只眼,对非法采砂行为不予制止。

(二)以溪滩清障为名,行采砂之实

近年来,由于仙居县对采砂许可证的审批进行严格控制,导致使部分砂场业主无法取得合法手续顺利采砂。为了规避相关规定,一些砂场业主假借溪滩清障的名义,进行非法采、制砂。为了不被查处,砂场业主向河道执法人员发起了“糖衣炮弹”。如2004年,崔某、王某承包了淡竹乡下齐村溪滩进行河道清障,后转包给东阳人(主要用于采砂)。为顺利拿到转包款,王某向张某某、杨某某等多名水利干部行贿,请求不去查处东阳人在溪滩清障过程中的非法采砂行为。

    (三)违法取料,用于高速公路路基填方

河卵石由于其质地坚硬、碾压性能好等优点,成为公路填方最好的填充料。但是,在取料时,如果不按照河道管理部门要求,随意乱挖,容易对行洪及河堤等造成安全隐患。因此,相关部门规定,在公路取料石时,要办理采砂许可证,并经主管部门水利局批准。由于仙居县大多数砂场都不具备采、制砂许可证,因此无法被批准采料用于高速公路路基填方。于是,砂场业主只能“故技重施”,想尽方法同水利执法人员“搞好关系”。

(四)污水处理设施验收 大开“方便之门”

为保护河道生态环境,水利部门规定砂场必须配备相应的排污设施,同时对排污设施的建造标准做出了严格要求。由于符合标准的污水处理设施造价不菲,动辄几十万,一些砂场业主便建起了简易的排污设施敷衍了事。2009年,县水利局组织人员对全县砂场的排污设施进行验收。白塔镇后仁中街村砂场的排污蓄水池建在了永安溪河道里,处于河道大坝的迎水面(本应在背水坡),且是由铲车挖成的天然水池,污水只能直接渗漏到河床中,起不到排污的作用。砂场股东吴某某为了能够继续经营,又能节省污水处理设施的建造费用,在2009年下半年向原水利局局长戴某某行贿,让他的砂场顺利通过验收。

三、水利系统职务犯罪案件发案原因

(一)砂石资源需求旺盛,权力“寻租”空间大

近年来,仙居县及周边地区经济取得了较快发展,大量工程建设项目及民用设施建设上马开工,这一发展势头客观上促成了市场对砂石等资源的需求。有市场需求就有利益空间,不少投机分子将眼光盯在了本县拥有丰富砂石资源的永安溪等诸多河道上。为了以较低成本获取砂石资源,规避采、制砂许可等规定,砂场业主动起了“歪脑筋”。作为河道执法的主管机关——水利局及其下属部门,手中的权力自然成为众投机者眼中的“香馍馍”,

(二)河道管理制度不完善,自由裁量空间大

在审讯中,原河道所所长张某某多次向办案人员提及:仙居县水利局河道管理制度存在多处漏洞,如违法采砂行为处罚没有统一标准、砂场运作欠缺标准规范、水利工程补助额度没有具体范围等。在管理制度不完善的情况下,水利局作为实权部门,就产生了部门决定权力的思想。在河道管理行为中,以河道所领导的思想为标准,自由裁量权过大,这就产生了一系列违法的行为。

(三)制度执行不力,履职不到位

对于无证采砂、违规取料、尾砂不平整、超宽超深采砂等违法行为,我国《水法》、《防洪法》、《河道管理条例》等法律法规都做出了明确规定,也设定了相应的处罚行为。但部分执法人员在收受砂场业主好处后,非但不去监管、制止,反而利用自身对相关业务法规的熟悉,帮助砂场业主规避相关规定,为非法砂场披上合法的“外衣”。如水管站对河道采砂许可证等文书的制定和颁发没有严格依照法定程序来,存在乱添加、乱删改情况。

(四)上行下效,内部监督失灵

水利干部之所以敢肆无忌惮地大开贪贿之门,其中一重要原因在于系团体作案。该系列案件涉及多名水利人员,上至局长下至基层水利干部,可以说是“上下贯通”,形成一个不小的利益共同体,共同的利益追求导致内部监督形同虚设。正所谓“上若不正,下必参差”,领导的带头贪腐使得下属贪贿更是有恃无恐,更甚者,主动拉领导“下水”,以避免某天东窗事发。如张某、张某某、杨某某三人,在收受官路镇萍溪砂场老板胡某在违法取料用于高速公路填方工程事项上的贿赂款后,为避免被其领导水政监察大队大队长应某某发现并予以阻挠,将贿赂款中的25000元转送给应。

(五)河道执法情况不透明,外部监督缺失

我县水利部门在河道采砂监管活动中,存在执法情况不透明的现象,可以说是“关起门来办公”。主要表现有:对全县采砂点未作全面统计公示、日常执法检查及处罚情况不公开、采砂许可申请各环节不上网公示等,未让行政执法行为在阳光下运行,从而导致社会等外部监督无法发挥功效。缺乏“阳光”这一强效防腐剂,河道执法工作必然容易滋生腐败问题。

(六)交友不慎,嗜好不良

少数执法人员与无证采砂业主交往甚密,经常在一起吃喝玩乐,摸牌赌博;更有甚者在执法过程中存在吃、拿、卡、要现象,如合伙经营采砂业务、空股分红以及直接收受财物。这是执法不到位,河道违法采砂屡禁不止的重要原因所在。据原河道所所长张某某交代,河道所每年受砂场老板邀请,吃饭唱歌等行为司空见惯。白塔水管站站长吴某某则存在自查自管现象,与砂场业主合办了四个砂场,客观上为砂场经营提供了便利条件。此外,个别水利干部在业余时间未培养健康的兴趣爱好,染上了一些恶习。如原水政监察大队副大队长张某将部分贿赂款用于六合彩赌博;原水利局局长戴某某将贿赂款用于古玩投资。

四、预防水利系统职务犯罪的对策

(一)完善规章制度,提高依法行政能力

“无以规矩,不成方圆”,完善的规章制度是依法行政的前提,是促进管理工作规范化的重要手段。针对我院在办案过程中发现的河道所审批材料缺乏,文件不齐全,砂场情况不明确等问题,主管部门应着重加强执法程序和执法监督管理制度建设,建立水行政执法监督检查制度、行政处罚案件集体讨论制度、重大行政处罚备案制度、行政处罚及许可文书案卷立卷标准,以及行政执法责任追究等制度,实现执法工作规范化,执法事务程序化,建立亲民、便民和公开透明的水行政执法体制。

(二)建立干部定期轮岗制度,避免日久滋生利益链条

水利案件中的罪犯有一个共同的特点,那就是在同一部门同一岗位工作多年。这种现象固然能够提高干部对工作的熟悉程度,积累经验,提高业务能力,但由于长期在固定岗位上掌握着固定的权力资源,容易与投机分子间滋生出腐败“链条”。一旦我们的干部未能抵住外界诱惑,就极易掉入腐败的泥潭。如戴某某,他在水利局局长这个位置上一干就是十年,进取心减退了,创业心没有了,临退二线了还产生捞一把的想法。干部定期轮岗制度则能很好地预防干部走上腐败的歧途,特别是那些掌管着人、财、物等重要权力的干部。

(三)推行执法信息公开化,实施“阳光”行政

“阳光”是最好的防腐剂,执法信息公开有利于发挥外部监督作用,保障权力有序运行。水利部门要根据政务公开的相关要求,将部门工作职责、规费征收标准、采制砂许可证申领流程、日常巡查情况、处罚整改信息及举报、投诉电话等公示上墙、上网,使前来办事的人员及社会公众一目了然。还可根据流程对执法人员的具体工作进行监督,促进执法行为的规范化。针对目前办理砂石采制手续多、非法砂场多、人情关系多的情况,水利部门可进一步公开许可证办理,非法砂场取缔、违法采砂行为处罚、砂石资源使用费收取等情况,以监督水利干部公开、公平、公正操作。

(四)倡导健康有益活动,加强干部“八小时外”监管

在查案中发现,许多职务犯罪行为是在“八小时外”完成的,一些职务犯罪直接由不良嗜好诱发,如参与六合彩赌博。因此,将预防职务犯罪工作向“八小时以外”延伸,积极倡导健康有益活动,杜绝不良嗜好,对预防水利系统职务犯罪工作意义十分重大。要倡导读书活动,通过多读书、读好书,陶冶情操,养成“自重、自省、自警、自励”的良好品性;要倡导健康向上的体育活动,既锻炼身体,又增强凝聚力;要慎交友,纯洁社交圈,特别要对职务利益关系者保持高度警觉。要用健康有益活动占领“八小时以外”,不给不良嗜好和职务犯罪以可乘之机。





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