立足预防职务犯罪职能
——推进农村基层组织社会管理创新
作者:网站管理员 发布日期:2014-10-30 新闻来源:仙居县人民检察院 浏览次数: 字号:[ ]

围绕经济社会发展大局,加强和创新社会管理,是当前和今后一个时期政法机关的重要任务。检察机关作为政法机关的重要组成部分,更作为国家的法律监督机关,如何立足检察职能,延伸工作触角,参与和服务农村基层组织社会管理创新,成为摆在检察机关面前的一项重要课题。仙居县人民检察院围绕本县农村地域广泛、农村人口居多、农业为主打产业的经济社会发展大局,将加强惩治和预防涉农职务犯罪工作、推动农村基层组织社会管理创新作为检察机关参与社会管理创新的切入点,进一步拓展预防格局,服务本县经济社会良好快速发展。

一、当前农村基层组织社会管理存在的主要问题

随着新农村建设的不断加快,由征地、土地承包、农村财务管理混乱等引发的涉农职务犯罪进一步凸显。特别是作为欠发达地区的仙居,平均每年都会查办1—2起涉农职务犯罪案件,且以村主任、村支书、村财务等人员一起“抱团腐败”的窝串案居多。深入分析近几年查办的涉农案件情况,发现农村基层组织社会管理主要存在以下几方面问题:

(一)财务管理混乱,执行无度

农村基层组织普遍存在着不同程度的财务管理问题,具体表现为:干部变动频繁,帐目交接不清;财务管理缺乏明确分工,会计、出纳不分设;单据、凭证不全,白条冲账严重;收入不记帐、少记帐或虚报冒领;财务审批不严格,自批自支现象存在;截留返还款,收入囊中。

(二)管理措施缺乏,监督不力

一是村务公开缺乏透明度。村里虽然都设有公开栏,但却是“有选择”的公开。对于重大事项或群众关心的热点问题,往往采取回避、遮掩的态度,实际工作中设立账外账,小金库等暗箱操作现象屡见不鲜;二是村民的监督权未能得到充分行使。尽管现在村里都有村民代表会议、村民小组、村监会等监督组织,但由于村民不敢监督、不会监督,未能发挥实际功效;三是“村帐镇管”形式化。由于乡镇财务代管中心工作人员工资由村里支付,财务审核仅限于书面上的审核等原因,该机制未能充分发挥实效;四是乡镇一级监督不力。部分认为,只要能把农村土地征用等涉及面广、情况较为复杂的工作落实到位,对村干部的一些财务违纪违法行为可以忽略不计。

(三)案件管辖模糊,打击存在盲区

农村职务犯罪构成复杂,实践中农村基层组织人员什么情况下被认定为国家工作人员、涉嫌罪名难以确定、管辖机关不明等问题普遍存在。但案件涉及检察、公安、纪委共同管辖时,由于缺乏协调机制,出现司法资源浪费和办案效率不高等问题。与此同时,由于检察机关只能管辖协助政府从事公务管理活动的村干部,纪委只能查办党员干部违纪违法行为,公安经侦部门警力有限等原因,影响了打击效果,与群众的期望存在一定距离。

(四)涉农信访频发,纠纷化解任务艰巨

随着近年来农民法制意识的不断提高,对违法违纪行为的容忍度越来越低,村干部职务违法违纪行为一经发生,极触动群众的不满情绪,进而引起涉农信访,处理稍为不当,就可能导致群体性事件。另一方面,举报情况虽多,但由于证据不充分、案件时间跨度长、经公开信访致使部分重要证据难以落实、取证困难等问题,导致矛盾纠纷化解困难重重,特别是因农村派系及宗族问题、换届选举引发的举报信访更是难以处理。

二、仙居县院服务农村基层组织社会管理的具体实践

仙居县人民检察院采取四项措施,搭建起检民互动平台,使检察机关预防职务犯罪由部门预防向社会预防转变,形成了仙居特有的涉农职务犯罪预防模式。

(一)检察镇乡联手,共建“廉洁村”

2011年,台州市全面开展“廉洁村”创建活动,主要抓农村资金、资产、资源和重大事项民主决策、重点工程建设管理“三资两重”等农村热点、难点问题。以横溪镇为代表的我县乡镇纪委积极与我院联系,建立了协作配合机制,共推“廉洁村”建设。一是多管齐下,加强廉洁教育。针对农村廉洁教育时有时无、形式单一等现状,县检察院以廉政文化进农村活动为抓手,开展普法教育。乡镇纪委定期对农村基层干部开展谈心谈话和述廉评廉活动,使党员干部时刻谨记党纪国法;二是健全制度,强化“三资”、“两重”管理。针对当前农村管理中出现的新情况和新问题,县检察院协助乡镇建立健全各项管理制度,如村级议事、村级工程建设项目招投标、资产资源资金监管、印章使用管理、外出考察学习等各项制度。其中对规范村级“三资”、“两重”问题进行了重点探索,逐步形成了财务逐笔公开、银行账户管理、银行账户变动短信实时提醒、财务网络化管理、资产资源交易合同、村级财务“三年一轮审”、小额工程招投标、“双述双评”等农村“三资”管理8项核心制度,以及凡涉及村级发展和村民利益的重大事项,如重大决策、重大资产处置、重大项目安排、土地征收补偿分配、宅基地安排、大额度资金使用、组织党员干部、村民代表、老人外出等村级事务,村两委必须在广泛征求意见的基础上进行民主决策,并及时在村务公开栏公布决策和实施情况的村级重大事项议决制度;三是注重规范,实现村监会有效监管。为充分发挥村务监督委员会的作用,横溪镇制定了《村务监督委员会工作制度》,对村监会成员的选拔、任期、职责、工作内容等进行了详细规定。同时,还对监督村务公开、村财务、村级重大事项决策、工程建设等工作流程进行了规范统一,形成了村党支部、村委会、监委会“权力制衡”的有效机制,实现了村务管理和村务监督分离。

开展至今,“廉洁村”创建活动已经取得了初步成效,农村基层党风廉政建设氛围更加浓厚,村主要干部抓廉政建设的责任意识不断提升,从“要我抓”变成“我要抓”。去年我院查处的福应街道周宅村村民小组组长与村监会委员共同挪用公款案,正是“廉洁村”创建成效的体现。周宅村村监会对土地征用费发放进行监督时,发现应有银行利息与实际提取款项不符,在查看银行账单后发现土地征用费中途被提取出来挪用的事实,遂向我院反贪部门举报。

(二)深化检察联络员制度,密切检群关系

 为进一步畅通检察机关与人民群众的联系渠道,及时了解涉农信访动态,化解社会矛盾纠纷,2008年,仙居县检察院与全县20个乡镇街道联合签署《关于在我县XX乡开展农村职务犯罪预防工作的意见》,建立联合预防机制,确立了联席会议制度和联络员制度。此时检察联络员制度初具雏形,由各乡镇政法或者纪检工作人员担任,职责为了解各乡镇、街道及所辖村的职务犯罪情况,及时监督发现苗头性问题,预防职务犯罪案件发生。2011年3月,为进一步规范检察联络员工作,我院制定了《仙居县人民检察院检察联络员工作实施细则》。该细则将联络员的范围由各镇乡街道工作人员扩展至县各机关、企、事业单位和农村组织人员,利用联络员来自各行各业、出自基层的优势,开展法律监督工作。《细则》对联络员的职责进行了更全面的规定:协助检察机关进行法律法规、检察职能、案件管辖范围等工作的宣传;协助受理群众的法律咨询、为群众提供便捷的法律服务,对于发现的涉检信访苗头和不稳定因素,协助检察机关做好化解工作;收集和提供职务犯罪案件线索;做好检察机关和村级组织之间的沟通桥梁,及时反馈人民群众对检察机关的建议和意见、对检察人员的监督、建议、批评等。

自《细则》实施以来,我院共在全县20个乡镇聘任联络员60名,向其发放了聘书和专门的工作账簿,制作了通讯录,并建立了完善的工作制度:每季度分批组织检察联络员进行政策法律和检察业务技能培训,定期邀请一些检察联络员观摩法制宣传活动、以案释法讲座;建立检察干警联系制度,每月派有基层工作经验的检察业务骨干下乡入村,指导和帮助联络员开展工作;每半年组织一次检察联络员联席会议,听取联络员的意见和建议。经过近一年的实践,检察联络员发挥了良好的作用。一是发挥了政策法律宣传员的作用。先后共13次协助检察干警开展法制宣传活动,向群众宣讲党的政策、法律法规、检察职能和案件管辖范围,引导广大群众学法、知法、守法、护法;二是发挥社情民意情报员作用。检察联络员来自基层,贴近群众,了解民生,随时记录群众的呼声、意见和建议。田市镇塘员村因原村主任、村支书贪污一案,村财务账簿作为证据被我院调取,致使该村无法进行财务结算。检察联络员将这一情况反映至我院后,我院在该案判决后立即返还了该账簿,方便塘员村正常开展工作;三是发挥矛盾纠纷调解员作用。矛盾在未激化前解决,双方比较容易调解,检察联络员的工作,正是向群众进行普法教育,在一些小的矛盾未激化前协调双方,不至于酿成大的事件;四是发挥公正执法监督员作用。检察联络员生活在群众中,可及时了解群众对检察机关的意见、建议,监督检察干警的执法执纪情况。去年检察联络员反映检察工作公开度不高,基层群众对检察办案程序不太了解。为此,我院举行了“阳光检察 执法为民”检察开放日,增强检察工作透明度。

(三)成立法律监督受理中心,畅通举报投诉渠道

面对近年来涉农信访频发、职务犯罪案件线索匮乏局面,仙居县检察院法律监督受理中心于2011年挂牌成立。该中心的设立,意味着仙居检察院将对所有涉农职务犯罪线索、涉农信访实行集中受理,统一管理、分流和反馈,切实畅通检察环节的农民诉求渠道,维护农村社会稳定,拓宽查办案件线索来源渠道。与此同时,我院出台了《法律监督受理中心工作规范》,对受理中心的工作职责、受理范围、受理方式等进行了详细的规定,要求做到“三访”合一:“入访”合一。由法律监督受理中心集中统一对外受理涉农职务犯罪案件线索,实行统一管理,及时准确进行科学分流,确保第一时间有效处理相关信访、初访;“案访”合一。授予中心窗口接待人员查询案件流程信息等部分“案管”权力,便于信访人前来询问案件诉讼流程信息时予以当场答复,促进检务公开“关口”前移;“电访”合一。法律监督受理中心接受书面、口头、电话、电子邮件、手机短信等各种形式的事项控告、举报和申诉。此外,《工作规范》还要求做到“三保”:一是保障法律监督案件流转有序。对受理事项按规定流程和时限要求办理,并将办理结果及时回复;二是保障权利义务告知顺畅。将举报人所应知的权利义务以及案件查办情况及时告知、反馈;三是保障维稳息诉化解矛盾。提升接待处置案件线索的及时性和有效性,由专兼职人员轮流接待。

为方便群众了解受理中心职能,我院在接待大厅外墙电子显示屏上滚动播出受理中心的职能及受理范围;为每位工作人员制作了工作牌,放置在接待室醒目位置,使来访人一目了然,也要求接待人员对接访事项落实情况负责到底,及时了解办理情况,及时反馈申请人或申请人可要求初次接访人员反馈有关信息。

成立至今,法律监督受理中心受到群众的普遍认可,共受理申请法律监督案件线索37件。其中对村干部涉嫌职务犯罪提出检举8件,涉土纠纷11件,反映村级换届选举问题14件,要求对涉嫌刑事犯罪案件进行立案监督4件。工作人员对属于受理范围的申请事项,及时受理,按时办结;对不属于受理范围的要求,进行了认真细致的解释,告知群众反映途径。在2011年村级组织换届选举期间,法律监督受理中心收到反映各种选举问题的信访件多件,其中又以候选人不具备参选资格的问题居多。受理中心抓住这一关键,积极与县委组织部、县农村换届选举领导小组联系,在我院公诉科的配合下,全面开展候选人资格审查,共审查候选人1000多人,经查有30余名候选人不具备参选资格,我院针对这一情况,向相关部门发送撤销候选人资格的建议。

(四)建立联合办案协作机制,加大打击查处力度

针对涉农案件管辖存在争议、信访存在重复访等现象,我院主动联系县纪委、县公安局,召开联席会议,建立了联合办案协作机制。该工作机制主要包含以下内容:一是建立首查责任制,实行“向谁反映问题谁受理”原则。首查部门在信访件受理5日以内以书面形式回复是否属于本部门受理或移送其它部门,如案情简单可口头回复,但须确保每件信访案件都有明确回复;二是完善信访案件移送机制,规范备案回访程序。在案件受理后查明确属其他职能部门管辖,通过内部渠道实现案件流转并登记备案,避免农民重复上访。管辖部门必须在2个月内解决农民信访问题,并以书面形式回复案件查办情况;三是建立联席会议制度。每个月定期召开联席会议,相互通报举报控告线索和案件查办情况。对于多头举报案件,明确管辖部门,防止多部门重复查办浪费司法资源。对于交叉管辖案件,各部门共同研究解决方案。对于重大疑难复杂和管辖争议案件,公安、检察、纪委成立联合办案小组,实现资源共享和侦查力量最大化,确保涉农信访案件查办到位,避免相互扯皮。同时,对重复信访件和管辖争议案件做统一回复,防止因不同回复使农民产生不信任感,损害司法权威。




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